个人所得税，究竟怎么改？

    围绕个税征收和政策调整方向有三个方面的讨论：第一，要不要调高个税征收起征点？第二，个税征收应该以“个人”为征收单位还是应该以“家庭”为征收单位？第三，中国的个税改革到底应该何时启动？ 要讨论清楚这几个问题，有必要先明确一下征收个人所得税的政策目的到底是什么。个税作为世界各国通行的一个税种，其开征目的只有两个：一是筹集财政收入，二是调节贫富差距。我们现在往往过于强调第二个作用，而忽视了其第一个作用。这是认识上的误区，这两个作用，虽然哪一个都不能偏废，但第一个还是主要的。

　  明确了个税的政策目的，我们来看第一个问题。现有的个税起征点是3500元，很多人都嫌太低，主张上调到5000元或者更高，甚至还有人主张干脆上调到1万元。仅从“劫富济贫”和扶持低收入者的角度看，这种主张有其合理性，也能博得网络的一片掌声，毕竟现在在北京等大城市，月收入3500元估计连基本生存都很困难。但这样看待个税的作用还缺乏足够理性，因为我们不能忽视个税对筹集财政收入和培育公民纳税意识的作用。

　　现实的情况是，2013年中国征收个人所得税6531亿元，占公共财政收入比例约为5%，全国缴纳个税人数还不到3000万，占工薪阶层人数比例不到8%。在美国，个人所得税占联邦财政收入比重超过50%，占全国财政总收入比例超过30%，而且美国所有有收入的人群都需要缴纳个税(当然，年底还要“算总账”，多退少补)，即使在印度，缴纳个税的人数比例也超过10%。相比之下，中国这两个比例都相当低。纵观世界各国，个税的税制设计原则都是“多数有收入者均纳税、低中收入者低税负、高收入者高税负”。如果进一步提高起征点，或者直接提高最高税率，使个人所得税演化为富人税，则与一次性“打土豪、分田地”就没有什么区别了。因此，中国个税的改革方向应该是进一步扩大人群的覆盖面，强化它的作用，而不是相反。否则，其结果只能是让个税功能日益边缘化、衰弱化。

　　所以，个税改革的重点应该是进行综合税制改革，而不是纠结于如何提高起征点，这就牵扯到第二个问题，就是以“个人”还是以“家庭”为征收单位的问题。在以美国为代表的发达国家，以“家庭”为单位征收个税是最普遍的做法。在美国，虽然个税没有起征点，但是对每个家庭每年都有“宽免额”。比如，合理的家庭生活费用支出、赡养费、教育费和培训费、医疗费用、住房贷款利息或租房费、子女抚养费、家庭财产意外损失等等，都可以有一定的税收抵免，充分体现了量能征收、促进社会公平的原则。有鉴于此，中国近年来呼吁从以“个人”为征收单位转向以“家庭”为征收单位的改革之声最高。

　　但是，这可能又面临一个“围城”困局。中国的思路是向西方国家学习，把个税税制改得越来越复杂，而自上世纪80年代以来，大部分经合组织国家的改革方向是尽量简化个税税制。丹麦、英国、澳大利亚等17个经合组织国家陆续从以“家庭”为课税单位变回以“个人”为课税单位，而俄罗斯等27个国家和地区干脆把累进税率直接改为单一税率。其背后的缘由主要有三个：第一，以“家庭”为课税单位导致税制太复杂，过高的征税成本和纳税成本很难在公平与效率中寻求平衡。第二，复杂的税制导致富人有足够的动力和空间去避税，而低收入者没有能力去避免，结果使得累进税变成了累退税。第三，让个税与家庭联系在一起，使得个税制度对婚姻产生了“奖励”或“惩罚”的影响，对社会造成了意外的负面效应。

　　因此，正如十八大报告所指出的，中国的个税改革方向应该是“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。这背后有三层含义：一是仍然以分类征收为主，按照工资薪金、劳务收入、稿酬所得、股息或利息等项目实行源头扣缴，保证收入先行入库；二是先分类后综合，全年累计后汇算清缴，对收入来源多元化的收入群体来说，实际是提高缴税税率；三是以“个人”课税为主，兼顾“家庭”课税，适当将医疗支出、住房支出、抚养或赡养支出、教育费支出纳入税收抵免范围，最后多退少补。与美国等国家完全意义上的以“家庭”为课税单位的个税税制相比，中国未来的个税改革走的应该是一条中间道路，既要兼顾横向公平，也要考虑中国的实际国情和税收征管效率。

　　但即使这样，要实现起来也很难，否则也不会喊了这么多年，“综合与分类相结合的个人所得税制”还没有建立起来。最大的困难是缺乏相应的金融配套机制，在中国现金交易还很普遍，加之中国的家庭流动性很大，夫妻分别在两地工作的人很多，一个人或者一个家庭的实际收入到底是多少，哪些支出是合理支出，税务机关没法掌握，也难以分辨。其实，连最基本的个人征税系统的全国联网至今也没有实现，而且还没有落实一个牵头单位来推进此项工作，一个人在全国挣了多少钱，纳了多少税都还说不清楚，哪里还谈得上实行“综合”征收呢？从这个意义上来讲，中国的个税税制改革仍任重而道远。

 

   赵晓  北京科技大学经济管理学院教授 中国民生研究院学术委员会委员、特约研究员